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把握人大主导立法的度

2019/08/27 16:34   编辑:李华   来源:

  党的十八届四中全会提出,“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。2015年新修订的《立法法》将“人大主导立法”作为新时期国家立法工作的基本要求,强调要加强人大对立法工作的主导作用。如何“主导”?有几个度要把握好。

  弄清为什么要主导?一是体现人民民主的立法原理,立法权是以人民名义行使的最重要的国家权力,一切立法权的行使,应以人民或人民的代表为主体,应由人民选出的代表所组成的代议机关来主导,应坚持人民主体原则、以人民为中心、以人民代议机关为主导。二是获得正当性与公正性的基础,只有通过了人民代议机关主导的立法程序,立法才能最大限度反映人民意志,人民才有义务遵守法律;只有人民代议机关主导立法,才能实现民众对于立法过程真正意义上的民主参与,也才能体现出法律产品的正当性与公正性品质,获得民众的认同与拥护。

  弄清主导根源何在?一是部门立法存在优势。作为专门承担社会管理职能的机关,具有明显的专业和信息优势,加之,对立法涉及的相关问题,掌握着一般民众所不可能获得的信息资源和权威性材料,比较熟悉了解,能够随时发现和解决,而人大及其常委会由于受到会期和规模限制,很难适应瞬息万变的经济社会发展变化,转型期的行政管理和社会发展充满了各种变数和不确定性,无法作出准确地预计,也没有足够的时间和能力去论证立法计划,操刀起草具体法案和充分审议法律草案,难以根据新情况作出灵活规定。二是人大自身建设存在短板。我国各级人大代表极为强调其代表性、荣誉性,被赋予了“大众化”和“非专业”的角色,对立法的专业性和科学性要求不高,加之都是兼职,没有充裕立法时间和较强的议政能力,很难就立法事项进行缜密论证和充分审议,很难承担字斟句酌的法案起草、论证工作。

  弄清如何把握“主导”?实践中,人大主导立法,主要在以下方面。综合性、全局性、基础性的重要法律草案,需要人大主导;某些重大改革事项,主导需要人大形成共识,守住底线,避免产生严重裂痕和分歧;部门争利益、争权、诿责、边界不清、难以配合协调的倾向或现象,需要人大主导;为提高立法效率、节约立法资源,需要人大主导;为防止部门利益和地方保护主义,需要人大主导。人大能不能主导立法,主导立法的质量如何,从根本上说,主要取决于审议和表决的质量,人大主导立法的关键,要放在审议和表决两个环节上。

  弄清如何主导立法的度?一是必须积极主导。在经过近40年的快速发展之后,社会各界对部门主导立法之弊有深刻认识与反思,民众对立法程序的公正性及立法的正当性、合法性有了更高的期待与要求,希望人大关注立法质量,有所作为。还重要的原因是,人民群众对立法的期待已经不是有没有的问题,而是好不好,管用不管用的问题。为了推动改革健康发展,也需要人大主导立法。法律、法规实效差、社会评价不高,重要原因之一就是人大作为立法主体还没有真正发挥起主导作用。如今,很多领域和事项,基本上都有了相关立法,剩下的大多是“牵一发而动全身”的高难度立法,浅层次、容易改的领域基本都已经改了,剩下的大多是难啃的硬骨头和难涉足的险滩,再靠部门领导“拍脑袋”、“一言堂”作出立法决策,已经很难适应中国社会深化改革的需求,在各种利益矛盾错综复杂的条件之下,迫切需要通过人大对一些全局性、基础性的立法主导,来完善国家与社会治理的“顶层设计”。二是需要理性主导。在现行体制之下,实现人大立法主导,需要一个长期的过程。主导立法,关键在于提高人大立法工作人员的素质与能力,从人大立法工作的现状来看,普遍存在着繁重的立法任务与立法机关的人数规模、立法能力不相适应、不相匹配的问题。人手不够、经验不足、专业不强,捉襟见肘,将不堪重负。除了提升人大自身立法能力之外,还取决于人大立法与整个外部关系和制度环境的配套程度。主导立法并不是人大在立法过程中“唱独角戏”,要放在与党的领导、政府配合与政协参与的诸多关系中加以理解与把握,如果体制、机制不完善,如果法治思维、法治方式不养成,即使人大再有立法的积极性、主动性,立法能力再强大,也未必能实现主导。如果单纯强调人大主导立法,还可能在认识上形成偏差,这里面有一个重要的理论预设或陷阱,即将人大视为民意的独占机关和垄断机关,认为只有人大,才是民意机关,才能代表人民意志,所以,它应当主导。然而,依照我国宪法的规定,人大只是基于制度设计的考虑,让它在立法中代表民意行使审议和表决的职权,并不等于人大就是民意的唯一代表机关,人民政府、人民法院、人民检察院这些重要的立法参与主体,在不同的侧面也代表了人民的意志,它们也是代表民意的。当下,对人大主导立法,不能太过理想化和浪漫化,不能想当然认为如果人大主导立法,立法的质量就会自动提高,部门主导立法的弊病就会自动破除。

  (摘自《云南人大网》作者田成有)